Trente ans de politiques néolibérales au Québec | Le logement

Cette série d’articles se penche sur l’évolution des politiques publiques dans les 30 dernières années au Québec, soit depuis l’adoption de la Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire en 1996. À travers une analyse non exhaustive de ses principaux champs de compétences, nous montrons que la transformation néolibérale de l’État québécois s’est accentuée, et ce, peu importe la couleur du gouvernement au pouvoir.

Les 30 dernières années au Québec ont été marquées par l’intensification d’une crise du logement dont les premiers signes étaient visibles dès le début des années 2000. Les gouvernements ont cependant tardé à en reconnaître l’existence parce qu’ils voyaient autant dans ses manifestations (la hausse de la valeur des immeubles et des loyers) que dans ses causes (l’afflux de capitaux provenant du secteur de la finance et la course aux rendements) l’expression d’une économie résidentielle en santé qu’il fallait soutenir. C’est pour cette même raison que lorsque la crise s’est étendue à des clientèles plus payantes électoralement et que le gouvernement s’est senti plus pressé d’agir, celui-ci a opté pour des solutions encore plus favorables à l’investissement privé. Celles-ci nourrissent le problème, et ce, même dans des domaines où l’intervention publique avait traditionnellement cherché à limiter l’influence du secteur privé.

De manière générale, ce biais en faveur de solutions privées à la crise a pris la forme d’un soutien inconditionnel à l’accélération de la construction résidentielle sans égard au type de logement qui en résulterait et aux besoins auxquels il fallait prioritairement répondre. Le gouvernement a ainsi repris à son compte le discours de l’industrie immobilière qui réclamait l’assouplissement d’une règlementation jugée étouffante et qu’on lui donne les moyens de construire plus rapidement en ayant moins de comptes à rendre. Par exemple, celui-ci a investi les villes de « super pouvoirs » qui leur permettent de soustraire des projets immobiliers à la réglementation municipale, c’est-à-dire aux règles qu’elles se sont elles-mêmes données pour encadrer le développement sur leur territoire. Grâce à ce nouveau régime d’exception instauré par le gouvernement provincial, les villes ont donc maintenant le pouvoir de ne plus en exercer. L’appui du gouvernement de la CAQ à l’investissement privé libre de contraintes ne semble d’ailleurs pas faiblir, même s’il a depuis été démontré que cette approche ne contribuait pas à résorber la crise. Au cours des dernières années, l’industrie a monopolisé les ressources du secteur de la construction pour les orienter vers la production d’un surplus de logements haut de gamme et inabordables, sans pour autant que cette surconstruction de logements inutiles n’ait pour effet de ralentir la hausse généralisée des loyers ou d’offrir de réelle solution aux ménages ayant des problèmes à se loger.

La priorité politique accordée aux solutions de marché n’est pas nouvelle, mais jusqu’ici cela n’avait pas empêché les pouvoirs publics de reconnaître qu’il devait y avoir des exceptions, là où, justement, le secteur privé s’avérait incapable de répondre aux besoins. Parce qu’il était entièrement soustrait au marché et sans but lucratif, le logement social financé par l’État fournissait une alternative beaucoup plus accessible financièrement. Le Québec est d’ailleurs parmi les rares provinces canadiennes à avoir maintenu des investissements dans le logement social après que le gouvernement fédéral s’en soit complètement désengagé en 1994. Bien que modeste et que son financement ait été fragilisé à maintes reprises par des mesures de réduction des dépenses publiques, la politique de soutien au logement social a été maintenue jusqu’à que le gouvernement de la CAQ ne la remplace en 2023 par un programme de « logement abordable ».

Ce changement terminologique en apparence anodin dissimule en réalité une réorientation profonde de la politique québécoise, plus alignée sur celle du gouvernement fédéral (et d’autres États) et dont la mise en œuvre a pour l’occasion été confiée à un ancien haut dirigeant des grandes entreprises de promotion immobilière. Cette nouvelle orientation se traduit principalement par une diminution de la part de subventions publiques dans les projets sans but lucratif au profit de prêts portant intérêt accordés par des institutions financières ou des fonds d’investissement. Les immeubles plus endettés et financés dans des conditions plus proches de celles qui prévalent dans le secteur privé doivent alors être loués à des prix qui se rapprochent eux aussi de ceux du marché. C’est ainsi que, contrairement au loyer d’un logement social qui était établi en tenant compte de la capacité de payer des ménages, celui d’un logement abordable doit avoisiner le prix médian du marché. Ce dernier, qui sert de nouvelle référence, varie au gré des aléas du marché et de manière entièrement indépendante du revenu des individus. Parmi les logements abordables financés par le gouvernement, près de la moitié offrent même des loyers largement supérieurs aux médianes de marché (établis à 150% de celles-ci) et qui, par conséquent, valident la hausse du niveau général des prix plutôt que de la combattre. À Montréal, un logement de 3 chambres à coucher (un 5 ½ ) se louant 1975$ remplit ce nouveau critère d’abordabilité. C’est un peu comme si un logement, même « hors-marché » et sans but lucratif, devenait abordable à partir du moment où il était mis en marché à un prix inférieur à ce que l’on trouve de plus cher.

L’encadrement juridique des relations entre propriétaires et locataires est un autre grand domaine d’intervention provinciale ayant été mis à l’épreuve par la crise du logement. Contrairement à ce qu’en disent leurs détracteurs, cet ensemble de règles n’a pas été conçu à l’unique bénéfice des locataires, mais dans la recherche d’un certain équilibre entre le droit de propriété et celui des locataires à une certaine sécurité d’occupation (appelée « droit au maintien dans les lieux »). Ces derniers ont toutefois davantage subi les contrecoups des récentes décennies d’effervescence immobilière, au cours desquelles les exceptions au droit au maintien dans les lieux déjà prévues par la loi sont devenues monnaie courante. Les conversions en copropriété, les reprises de logement, les évictions, les rénovictions, les hausses de loyer abusives et les résiliations de bail pour non-paiement de loyer ont connu un essor tel que l’expulsion résidentielle sous toutes ses formes apparaît aujourd’hui comme un phénomène de masse[1]. Face à ce déséquilibre, les différents gouvernements provinciaux ont globalement affiché un biais favorable aux propriétaires. L’ancienne ministre France-Élaine Duranceau et son projet de loi sur les cessions de bail en ont récemment fourni un exemple évocateur. Avec le recul, on constate que ce penchant s’est surtout exprimé par un « laissez-faire » et par le choix de ne pas intervenir pour corriger l’inadéquation croissante entre d’anciennes mesures visant à protéger les locataires et un marché en surchauffe. Il y a bien sûr eu l’introduction en 2016 de l’obligation de reloger les personnes âgées à faible revenu victimes de reprises de logement ou d’éviction (connue sous le nom de la Loi Françoise David) et l’adoption d’un moratoire sur les évictions pour agrandissement et subdivision jusqu’en 2027. Il n’en demeure pas moins qu’en raison de l’inaction des gouvernements, les locataires sont dans l’ensemble beaucoup moins bien protégés qu’auparavant face aux nouvelles conditions du marché.

Compte tenu de l’importance de l’actuelle crise qui s’est imposée comme un objet de préoccupation incontournable, il y a fort à parier que tous les partis en lice aux prochaines élections provinciales réserveront une place importante à cet enjeu dans leur programme. Mais à quel point leurs propositions viseront-elles véritablement à inverser la tendance activement nourrie par les gouvernements des 30 dernières années? Dans quelle mesure permettront-elles de faire de l’accès au logement un droit universel qui n’est plus à géométrie variable et modulable en fonction du revenu ?

[1] Gallié, Martin, J. Brunet et R-A Laniel, « Les expulsions pour arriérés de loyer au Québec : un contentieux de masse », Revue de droit de McGill, vol. 61, no 3, 2016, pp. 611-666 et Desmond, Matthew, Avis d’expulsion. Enquête sur l’exploitation de la pauvreté urbaine, Montréal, Lux, 2019, 383-410.