La politique d’austérité budgétaire au Québec à la suite de la crise financière

Nos services publics sont sérieusement malmenés ces dernières années en raison de la politique d’austérité. Selon les données budgétaires, ce sont 20 milliards d’efforts qui ont été exigés de la population du Québec sur une période de six ans, de 2010 à 2015. Cela représente 3,4 milliards par an en moyenne, dont 2,3 milliards par an en compressions de dépenses. Trois ministres des finances se sont succédé, Bachand, Marceau et Leitão, chacun avec son plan de retour à l’équilibre budgétaire, chacun avec son cortège de compressions de dépenses et de hausses de taxes. L’objet du présent texte est de revoir, à travers l’examen des budgets successifs, comment s’est déployé le grand schéma conçu en 2009-2010, et dégager les reliefs de cette période.

Le plan de redressement du gouvernement libéral Charest (2009-2013)

Jusqu’à la crise de 2008, les gouvernements successifs parviennent tant bien que mal à préserver l’équilibre budgétaire rétabli en 1998-99 après de nombreuses années de vaches maigres. Malheureusement, la crise financière internationale provoque de vives turbulences économiques qui mettent à mal les finances des États, creusant sensiblement les déficits publics. En 2009, face à la menace de récession, le gouvernement libéral Charest mène d’abord une politique expansionniste, renforçant celle du gouvernement fédéral. La ministre des Finances, Monique Jérôme-Forget, accélère le Plan québécois des infrastructures lancé opportunément en 2007 à la suite de l’effondrement d’un viaduc. Elle laisse grimper le déficit à près de 4 milliards, soit 1,3 % du PIB, un chiffre révisé par la suite à 3,1 milliards.

Parallèlement, dès le budget pour 2009-2010, le gouvernement se donne comme objectif de rétablir l’équilibre budgétaire en 2013-2014. Pour y parvenir, il annonce la mise en place d’un plan dont certaines mesures sont précisées : freinage de la progression des dépenses, majoration de la TVQ de 7,5 % à 8,5 %, indexation pour 2011 de tous les tarifs, sauf ceux des garderies.

Ce n’est que dans le budget pour 2010-2011 préparé par Raymond Bachand que tous les volets de ce plan sont dévoilés. C’est un véritable coup de massue. Le plan prévoit des efforts de 12,3 milliards sur quatre ans, dont 11,2 milliards sont « identifiés » (c’est-à-dire mesures décidées). Le partage des efforts s’effectue selon un dosage reposant à 60 % sur les dépenses et 40 % sur les revenus. Parmi les principales mesures touchant les revenus, signalons le relèvement additionnel d’un point de pourcentage de la taxe de vente, portant celle-ci à 9,5 %, (récupérant ainsi la réduction de la TPS consentie par le gouvernement Harper), la majoration des taxes sur les carburants, l’intensification des hausses tarifaires, l’introduction progressive d’une « taxe santé » devant atteindre 200 $ par contribuable en 2012.

Le budget pour 2010-2011 révise également les objectifs de réduction de la dette à la suite de l’élargissement du périmètre comptable du gouvernement. Désormais le gouvernement intègre dans ses comptes plusieurs organismes auparavant exclus, ce qui a pour effet de gonfler sa dette de 21 milliards. Selon la nouvelle orientation, pour l’année financière 2025-2026, la dette brute ne pourra excéder 45% du PIB et la dette représentant les déficits cumulés (la soi-disant mauvaise dette) ne pourra excéder 17% du PIB. C’est moitié moins qu’en 2010. La Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations (FG) est modifiée à cet effet. Cet objectif sera fondamental dans l’opérationnalisation budgétaire. C’est le fil conducteur qui permet de saisir le sens de la politique suivie par tous les gouvernements depuis 2010.

Pour y parvenir, le gouvernement table non seulement sur le rétablissement de l’équilibre budgétaire, mais également sur le Fonds des générations qu’il compte alimenter après l’atteinte de l’équilibre budgétaire de sommes provenant de la hausse des prix de l’électricité dite patrimoniale (l’électricité produite avec les équipements en service en 1998, soit 165 TW). En effet, à la suite de la création du Fonds des générations, en 2006, le gouvernement pensait augmenter les contributions en comptant sur les revenus tirés de l’exportation d’électricité provenant de nouveaux barrages. Quand les perspectives de ce côté se sont évanouies, le gouvernement s’est tourné vers des prélèvements auprès de la population locale pour engraisser davantage le FG. Les gouvernements subséquents ont rajouté d’autres sources de prélèvements fiscaux pour accroître les contributions au FG. Il faut rappeler que le Fonds des générations est en quelque sorte le compte d’épargne du gouvernement. Il peut opposer ses actifs à la dette et ainsi contribuer à réduire celle-ci, du moins sur le plan comptable.

On peut dire que le budget pour 2010-2011 marque le début d’une période d’austérité qui perdurera plusieurs années. Dans les budgets suivants, pour 2011 et 2012, le gouvernement poursuit son plan sans dévier, en procédant aux ajustements requis par les circonstances. Dans le budget de 2012, il indique que le milliard de mesures non-identifiées du plan de 2010 ne sera finalement pas nécessaire.

Continuité de la politique des libéraux par les péquistes (2013)

Pendant 18 mois, de septembre 2012 à avril 2014, le Québec vit l’intermède du gouvernement minoritaire péquiste de Pauline Marois. Initialement, la politique budgétaire menée par son gouvernement s’inscrit dans la continuité de celle du gouvernement Charest. Mais la piètre performance de l’économie force à réviser le cadre financier au bout d’un an.

En novembre 2012, le nouveau gouvernement péquiste s’empresse de présenter le budget pour 2013-2014, un budget plutôt curieux, piloté par Nicolas Marceau. Celui-ci maintient intégralement le cadre financier du gouvernement précédent : même échéance pour l’élimination du déficit, même cibles budgétaires intermédiaires, même cibles de réduction de la dette.

En même temps, le nouveau ministre des Finances doit se débrouiller pour gérer un manque à gagner de 600 millions au chapitre des revenus, découlant de la faiblesse de la croissance économique, et des factures pour des dépenses additionnelles de 1 milliard laissées par le gouvernement précédent. Celles-ci concernent les amortissements des infrastructures et la hausse de la rémunération consentie aux médecins en 2011 par les libéraux. Bref, il se trouve devant une impasse de 1,4 milliard pour 2013, qui gonflerait à 2,7 milliards en 2014 si rien n’est fait. Pour respecter ses cibles, le gouvernement péquiste intensifie les compressions de dépenses et relève certaines taxes.

Pour contenir les dépassements, il met en œuvre un plan exigeant des efforts de 1,7 milliards, comprenant des compressions de dépenses des ministères de 954 millions, des « gestes d’efficience » de 438 millions, ainsi que des augmentations de taxes et impôts de 310 millions. Ces dernières touchent les taxes sur le tabac et les boissons alcooliques, ainsi que la contribution temporaire des institutions financières.

Par ailleurs, il remplace la taxe santé forfaitaire par une structure de contributions progressive, tout en exemptant les contribuables à faible revenu. Pour compenser le manque à gagner, il majore de 1,75 % le taux d’imposition supérieur, pour les revenus imposables excédant 100 000 $, le portant à 25,75 %.

En outre, il reprend et adapte une série de mesures fiscales annoncées par le gouvernement précédent pour accroître l’alimentation du Fonds des générations : indexation annuelle du prix de l’électricité patrimoniale à compter de 2014 en remplacement de la hausse annuelle de 1 cent prévue par les libéraux, versement au FG de toutes les redevances minières et du produit des hausses de taxes sur les boissons alcooliques, utilisation des économies découlant de la fermeture de la centrale nucléaire Gentilly-2.

En somme, le gouvernement péquiste poursuit la politique budgétaire du gouvernement précédent en y mettant sa couleur.

Le dérapage de 2013

Le schéma envisagé ne tiendra pas la route. L’affaiblissement des rentrées fiscales apparu en 2012 en raison d’une conjoncture économique anémique s’amplifie en 2013. Confronté à un manque à gagner de 2,5 milliards au chapitre des revenus, le gouvernement se résigne à l’automne 2013 à enregistrer un déficit de cette magnitude, pour éviter d’avoir à appliquer des compressions plus draconiennes. Un nouveau cadre financier est élaboré qui reporte de deux ans le retour à l’équilibre budgétaire, à 2015-2016. Pour l’année intermédiaire 2014-2015, un déficit réduit à 1,75 M$ est programmé. Le niveau des dépenses pour 2013-2014 est maintenu, mais pour les 3 années suivantes, la croissance des dépenses de missions est limitée à 2,0 % par année, soit moins de la moitié du rythme moyen enregistré sous le gouvernement précédent.

Avant de se lancer en élections, le gouvernement péquiste présente un budget le 20 février 2014, qui ne sera pas voté. Ce budget annonce entre autres une hausse graduelle de la contribution parentale pour les garderies de 7 $ à 9$ en septembre 2015, avec indexation annuelle par la suite.

Parallèlement, les objectifs de réduction de la dette sont maintenus. L’augmentation à court terme de la dette découlant des déficits sera compensée par des versements supplémentaires au FG de 425 millions par an pendant 10 ans, après le retour à l’équilibre budgétaire.

L’intensification de l’austérité avec la plan Leitão (2014 et 2015)

Suivant leur retour au pouvoir, les libéraux présentent un budget le 4 juin 2014. Le nouveau ministre des Finances, Carlos Leitão, maintient la cible de 2015-2016 pour le retour à l’équilibre budgétaire, tout comme les objectifs de réduction de la dette. Mais sans doute influencé par le rapport commandé aux « experts » Claude Montmarquette et Luc Godbout qui prédisent l’apocalypse à brève échéance, il rajuste le cadre financier. Au lieu du déficit de 2,5 milliards pour 2013-2014 prévu par Marceau, il prévoit maintenant 3,1 milliards, et au lieu de 1,75 milliard pour 2014-2015, il cible un déficit de 2,3 milliards. En conséquence, les efforts budgétaires requis pour éliminer le déficit devront être d’autant plus substantiels.

En effet, le plan de redressement soumis prévoit des efforts de 7,6 milliards sur deux ans pour revenir à l’équilibre budgétaire à la fin de l’exercice 2015-2016. C’est énorme. Plus tard ce chiffre sera ramené à 7,3 milliards en raison d’une réévaluation à la baisse des coûts de reconduction des programmes. Il n’en demeure pas moins que, toutes proportions gardées, le plan Leitão est plus contraignant que celui de Bachand. (11,2 M$/4 ans vs 7,3 M$/2ans)

Ce plan cible particulièrement les dépenses, qui absorbent 84 % de l’effort. Le budget identifie 50 % des mesures nécessaires. Pour 2014, les mesures de contrôle des dépenses s’élèvent à 3 milliards, dont le gel les effectifs globaux du secteur public jusqu’au rétablissement de l’équilibre budgétaire. Il limite également la croissance des dépenses consolidées à 1,5 % pour deux ans, réduit de 20 % les taux des crédits d’impôt aux entreprises, augmente les taxes sur le tabac. Pour les garderies-CPE, il annule la hausse prévue de 2$ et y substitue une structure de tarifs progressive selon les revenus et indexable pour l’avenir.

Mise à jour de décembre 2014 : un autre tour de vis

Le gouvernement en rajoute une couche lors de la Mise à jour de décembre 2014. Il « identifie » une autre tranche de 34 % de mesures, comprenant une réduction de 1,8 milliard du coût des services publics et une réduction de 600 millions des dépenses fiscales. Ces hausses de taxes déguisées portent sur l’augmentation de la contribution temporaire des institutions financières, l’augmentation de la taxe sur le capital des sociétés d’assurance et sur les primes d’assurance automobile, le resserrement de certains crédits d’impôts pour les entreprises, la réduction du taux des crédits d’impôts pour cotisations syndicales et professionnelles. Cela n’empêche pas le ministre des Finances de multiplier, de l’autre main, les allègements fiscaux pour les PME.

Budget 2015-2016, dernière cheville du plan

Dans son budget pour 2015-2016, le ministre des Finances maintient le cadre financier. Il confirme que le déficit pour l’année 2014 se situe au niveau prévu de 2,3 milliards et annonce le retour à l’équilibre budgétaire cette année-là.

Il identifie la tranche de 16 % des mesures qui manquent pour compléter le plan de redressement de 7,3 milliards, soit 1,2 milliard. C’est surtout par le biais de compressions de dépenses qu’il compte atteindre l’objectif. Et le freinage est brutal. Selon les statistiques budgétaires les plus récentes (2017-2018), les dépenses de missions ont été limitées à une progression de 1,4 % en 2014 et 1,1 % en 2015, les rythmes les plus faibles enregistrés depuis le milieu des années 1990.

La rigueur excessive

En réalité, le gouvernement a surestimé les difficultés et ses mesures excessives ont entraîné un dépassement significatif de l’objectif. Le déficit pour 2013 s’est finalement établi à 2,8 milliards, à mi-chemin entre la prévision de Marceau et celle de Leitão. Le déficit pour 2014 s’établira à 725 millions, loin des 2,3 milliards prévus par Leitão et au lieu de l’équilibre budgétaire en 2015, l’exercice s’achèvera avec un surplus de 2,2 milliards. Celui-ci sera suivi d’un autre surplus de 2,4 milliards en 2016. À cela il faut ajouter les versements au Fonds des générations qui portent l’excédent global à 3,6 milliards en 2015 et 4,3 milliards en 2016.

Certains laissent entendre que cette performance est due à l’accroissement des rentrées fiscales découlant d’une accélération de la croissance économique. C’est inexact. Si on compare les prévisions du premier budget Leitão avec les statistiques budgétaires les plus récentes pour les années 2013 à 2015, les revenus ont été inférieurs de 474 millions aux prévisions du budget de 2014, les dépenses de programmes ont été inférieures de 2,9 milliards et le service de la dette a été inférieur de 1,7 milliard. Les surplus de 2015 s’expliquent par des dépenses de programmes et le service de la dette plus faibles.

Par sa rigueur excessive dans ses deux premiers budgets, le gouvernement libéral a inutilement détérioré les services publics, non sans conséquences durables. Dans les budgets subséquents, ceux pour 2016 et pour 2017, il tentera de renverser la vapeur. L’examen de cet aspect dépasse cependant le cadre de la présente fiche.