Trente ans de politiques néolibérales au Québec | Les finances publiques

Cette série d’articles se penche sur l’évolution des politiques publiques dans les 30 dernières années au Québec, soit depuis l’adoption de la Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire en 1996. À travers une analyse non exhaustive de ses principaux champs de compétences, nous montrons que la transformation néolibérale de l’État québécois s’est accentuée, et ce, peu importe la couleur du gouvernement au pouvoir.

Ce n’est pas un hasard si la loi sur le déficit zéro marque le début de cette série de textes sur le néolibéralisme au Québec. En effet, le détournement de l’État et des outils collectifs est fortement lié au contrôle et à la distribution des ressources du Trésor et par conséquent, aux finances publiques.

Une fois transposées en textes de loi, les politiques publiques peuvent transformer durablement la société pour servir l’intérêt collectif ou à l’inverse celui d’une minorité de possédants. Au Québec, le gouvernement a adopté un cadre législatif très contraignant en matière de finances publiques. Et dans le cas précis de la loi sur le déficit zéro, elle a enchâssé une conception idéologique conservatrice des finances publiques qui depuis agit comme une véritable chape de plomb sur le gouvernement québécois.

1996: Loi sur l’équilibre budgétaire

C’est sous le gouvernement péquiste de Lucien Bouchard, en 1996, que la Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire – plus connue comme loi sur le déficit zéro – est adoptée à l’unanimité à l’Assemblée nationale. Depuis, le gouvernement a une contrainte légale qui l’empêche de réaliser des déficits à moins de circonstances exceptionnelles telles qu’une récession, une catastrophe naturelle ou une baisse drastique des transferts fédéraux. Advenant un déficit supérieur à un milliard de dollars, le gouvernement doit présenter un plan de retour à l’équilibre budgétaire qui peut s’échelonner sur un maximum de cinq ans.

Même s’il dirigeait un parti encore associé à cette époque à la social-démocratie, Lucien Bouchard était un ancien membre du Parti progressiste-conservateur (qui deviendra le Parti conservateur du Canada après sa fusion avec l’Alliance canadienne). Et c’est une véritable victoire qu’il offre à l’idéologie conservatrice au Québec en cautionnant par une loi l’idée qu’un déficit budgétaire (et plus largement l’endettement public) serait une sorte de tare, voire un problème moral, plutôt qu’un outil macroéconomique. A posteriori, on constate qu’il s’agit aussi d’une manière efficace de tenir l’État en laisse. Les conservateurs, comme les libéraux, n’aiment pas que l’État prenne en charge des missions sociales. Les premiers préfèrent les institutions traditionnelles et les seconds entendent les confier à l’entreprise privée. Chose certaine, la loi sur le déficit zéro était une façon de restreindre la portée de l’action étatique au Québec. Trente ans plus tard et alors que l’État social présente de graves lacunes, force est de constater que c’est une réussite.

L’institutionnalisation de ce conservatisme condamne à l’avance le recours à des politiques budgétaires de type post-keynésiennes, par exemple, où l’État assume le leadership en matière de planification économique et d’investissement. Désormais, l’État ne devra intervenir en s’endettant qu’en cas de récession et seulement le temps de relancer une économie dirigée par l’entreprise privée.

Notons par ailleurs que la loi sur le déficit zéro a été adoptée au moment où la dette du Québec était la plus élevée au Canada, qu’on laissait volontiers croire que les Québécois·es étaient irresponsables et qu’ils avaient besoin d’un garde-fou législatif qui est devenu la loi de 1996. On s’aperçoit toutefois que la taille de la dette québécoise s’explique en grande partie non pas par les dépenses excessives du gouvernement, mais par les taux d’intérêt très élevés en vigueur dans les années 1980 qui ont fait gonfler cette dette au profit des institutions financières et des bailleurs de fonds privés. La baisse des transferts fédéraux, la privatisation d’entreprises publiques et la diminution de l’impôt des sociétés figurent aussi parmi les causes de l’augmentation de la dette publique au Québec au début des années 1990.

Enfin, le recul de l’interventionnisme étatique sous prétexte d’endettement public excessif va de pair avec des baisses répétées de l’impôt des particuliers qui ont favorisé les plus nantis. Dans une note publiée en début d’année, nous avons calculé que le gouvernement québécois pourrait compter sur des recettes supplémentaires de 12 G$ s’il avait conservé la structure fiscale qui prévalait en 1998.

2006: Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations

Dix ans après l’adoption de la loi sur le déficit zéro, le gouvernement québécois en remet une couche. Cette fois, c’est le gouvernement libéral de Jean Charest qui se résout à ajouter une seconde camisole de force à celle qui contraint déjà les finances publiques québécoises, la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations. Elle prendra la forme d’un nouveau fonds, le Fonds des générations, dans lequel l’État doit verser chaque année quelques milliards de dollars en vertu d’une opération comptable qui vise à accélérer la réduction de la dette du Québec.

L’une des particularités de cette opération, que l’IRIS n’a cessé de déplorer depuis, est le traitement de ces versements au Fonds des générations. Bien qu’il s’agisse d’une forme de surplus budgétaire, le gouvernement les traite comme une dépense. Conséquence : le gouvernement présente chaque année deux chiffres pour rendre compte de l’état des finances publiques : un solde budgétaire conventionnel et un solde en vertu de la Loi sur l’équilibre budgétaire. Le deuxième projette nécessairement une image plus défavorable puisqu’elle transforme un surplus en dépense et rehausse arbitrairement le niveau à atteindre pour équilibrer le budget.

Dans un article rédigé en 2024 pour départager les différentes définitions du solde budgétaire, nous rappelions que dès 2020, le ministre des Finances Eric Girard avait failli corriger cette anomalie, en vain. À la suite d’un entretien avec lui, le journaliste Gérald Fillion écrivait le 27 octobre 2020 : « Le vrai déficit ou le vrai surplus, c’est la somme avant le versement au Fonds des générations. Ça fait des années qu’on le dit et Eric Girard est le premier ministre des Finances à l’exprimer publiquement. »

Chose certaine, la création du Fonds des générations et l’obligation d’y verser des sommes considérables chaque année a accentué le conservatisme fiscal déjà radical du gouvernement québécois.

2023 : révision des lois de 1996 et de 2006

L’adoption de la loi sur le déficit zéro s’est accompagnée de mesures d’austérité qui ont marqué l’esprit des Québécois·es et qui ont laissé des traces durables dans les services publics[1]. La mécanique austéritaire s’est remise en marche après la Grande récession de 2008-2009 durant le mandat du libéral Carlos Leitão au ministère des Finances. Même si le Québec n’avait été que marginalement touché par la crise économique, le gouvernement québécois a appliqué un programme de coupes qui ont affecté durement les services à la population et généré près de 25 milliards de dollars de surplus budgétaires sur cinq ans.

C’est dire que les contraintes budgétaires du Québec vont de pair avec les politiques austéritaires. Elles servent à masquer le caractère éminemment politique de ces phases de de compressions des dépenses qu’on voudrait nous présenter comme le fruit de la simple exécution d’un exercice comptable désintéressé. C’est notamment ce que visait à faire comprendre le cycle de l’austérité produit par l’IRIS.

C’est ainsi par ailleurs que l’objectif identifié par la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations – une réduction de la dette du Québec à 45 % du PIB en 2025-2026 – a été atteint six ans à l’avance (!), un exploit ahurissant dans l’univers des politiques publiques marqué partout à travers le monde par des objectifs non atteints et des promesses brisées.

En 2023, c’est le gouvernement de la CAQ qui devait décider du sort de cette loi étant donné que son objectif officiel était désormais atteint. Comme tous les gouvernements depuis 1996, il a réitéré son attachement aux camisoles de force qui enserrent les finances publiques au Québec et il a résolu de simplement mettre à jour l’objectif de réduction de la dette : il faudra maintenant qu’elle atteigne 30 % du PIB d’ici 2038[2].

Le gouvernement du Québec a ainsi maintenu un conservatisme fiscal agressif même si ailleurs dans le monde, on assiste à une évolution contraire vis-à-vis des finances publiques et de l’endettement public. La tolérance aux déficits apparaît accrue, surtout après l’intervention des États pendant la crise financière de 2008 puis la crise sanitaire de 2020 qui ont montré à quel point le recours aux déficits pouvait être stratégique et pouvait donner une marge de manœuvre salutaire aux gouvernements.

Au moment où les gouvernements se lancent dans de folles dépenses militaires et où les impératifs de la transition écologique sont plus urgents que jamais, l’entêtement des gouvernements à faire balancer à tout prix les comptes publics n’est pas seulement une nuisance, elle est dépassée peu importe les allégeances politiques. Espérons que la classe politique québécoise le réalise plus tôt que tard.

[1] François Legault écrira lui-même en 2004 : « il faut reconnaître sans détour que la mise à la retraite de milliers d’infirmières et de médecins, de même que le départ d’un millier d’orthopédagogues et d’orthophonistes qui s’occupaient de nos élèves les plus vulnérables, ont été des erreurs que nous devons pleinement assumer ». François Legault, Le courage de changer, octobre 2004.

[2] Le gouvernement a aussi apporté quelques modifications mineures pour rendre le cadre législatif un peu moins rigide, notamment en ce qui a trait au plan de retour à l’équilibre budgétaire. Voir à ce sujet Luc Godbout,  Modernisation de trois lois : de l’équilibre budgétaire à la réduction de la dette en passant par le Régime des rentes du Québec… et quelques autres améliorations possibles, mémoire présenté à l’occasion des consultations particulières sur le projet de loi n° 35, Loi concernant la mise en œuvre de certaines dispositions du discours sur le budget du 21 mars 2023 et modifiant d’autres dispositions, 22 novembre 2023, Université de Sherbrooke.