La judiciarisation de la CNESST et les mutuelles de prévention: un angle mort du projet de loi 59

Au Québec, on connaît trop peu les « mutuelles de prévention ». Pourtant, ces regroupements d’employeurs jouent un rôle central dans l’alourdissement du régime québécois de santé et sécurité au travail au détriment des travailleuses et des travailleurs. Le développement des mutuelles de prévention au Québec se trouve au cœur du phénomène que l’IRIS nomme la « judiciarisation » de ce système. Dans ce texte, alors que le projet de loi 59 chemine à l’Assemblée nationale, nous tâchons de démystifier en quoi exactement consistent ces organisations et quel impact elles ont sur les milieux de travail.

Avec un nom comme celui-là, « mutuelle de prévention », on pourrait presque penser qu’il s’agit d’entreprises d’économie sociale vouée à protéger la santé et la sécurité des Québécois·es. On en est bien loin ! La CNESST définit une mutuelle comme « un regroupement d’employeurs qui choisissent de s’engager dans une démarche visant à favoriser la prévention des lésions professionnelles, la réadaptation et le retour en emploi des travailleurs accidentés, en vue de bénéficier d’une tarification relative à la santé et à la sécurité du travail qui reflète leurs efforts ». Que faut-il lire entre les lignes ?

Comme le montre notre rapport publié en mars 2020, la création des mutuelles de prévention en 1998 fut la dernière des transformations apportées au régime québécois d’indemnisation des lésions professionnelles lors de la vague de réformes ayant conduit à ce que l’on nomme aujourd’hui « judiciarisation » de l’indemnisation. Ces réformes ont mis en place un mode de financement qui tend à la « personnalisation » des cotisations que les employeurs versent à la CNESST. Le principe de ce type d’approche est qu’une entreprise, ou un regroupement d’entreprises dans le cas des mutuelles, versera des cotisations à la CNESST en fonction de son historique d’accidents du travail. En d’autres mots, plus votre entreprise est le théâtre d’accidents du travail et plus la CNESST exigera de vous des cotisations élevées.

Les mutuelles de prévention ont permis aux entreprises ayant de petites masses salariales de se regrouper pour accéder à ce mode de tarification (qu’on nomme aussi cotisation en « fonction de l’expérience »). A priori, on pourrait croire que ce mécanisme financier incite les employeurs à investir en prévention, favorisant donc la protection des travailleurs et des travailleuses. Malheureusement non.

Comme ce mode de tarification personnalisée ne repose d’aucune manière sur des indicateurs d’efforts véritables de prévention des lésions professionnelles, on s’est aperçu qu’elle favorise surtout les « stratégies de gestion » des dossiers et de contestation des décisions de la CNESST déployées par les gestionnaires de mutuelles. En d’autres mots, les entreprises se sont regroupées en mutuelle non pas pour œuvrer ensemble à la réduction des accidents du travail, mais pour réduire leurs coûts en contestant massivement les réclamations des travailleurs et les travailleuses qui subissent des accidents et des lésions.

En réalité, les mutuelles de préventions sont des mutuelles de contestations…

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Depuis 1998, c’est une véritable industrie de la gestion de mutuelles s’est développée au Québec alors que consultants en ressources humaines, cabinets de services juridiques et firmes de services-conseils profitent de ce régime de santé et sécurité au travail.

On y trouve de fait un cas d’école de l’application des politiques néolibérales au Québec : l’État québécois a mis sur pied un cadre juridique qui place une bureaucratie publique (la CNESST) et une bureaucratie privée (les mutuelles) au service des intérêts de l’entreprise privée. C’est précisément ce que démontrait le rapport de l’IRIS  : la personnalisation du financement mène les employeurs à contester plus fréquemment les réclamations des travailleuses et travailleurs ainsi que les décisions de l’organisme public d’indemnisation, la CNESST.

Le graphique 10 (tiré de notre étude) montre l’explosion des demandes de révisions formulées par des employeurs à partir de la fin des années 90, dès la fin des réformes néolibérales de personnalisation du financement de la CNESST. Les ressources humaines et financières requises pour mener ces contestations seraient bien mieux investies dans la prévention que dans les services juridiques. Les mutuelles contribuent à ce problème puisqu’elles facilitent l’accès à la tarification personnalisée et donc à la contestation des décisions de la CNESST.

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Trois ans après la mise en place des mutuelles en 1998, l’Ordre des conseillers en ressources humaines agréés constatait que trois firmes géraient « à elles seules 46 mutuelles et que l’une de ces firmes compt[ait] dans ses mutuelles près de la moitié de tous les employeurs participants. ». En 2018, selon le Vérificateur général du Québec (VGQ), 43 firmes géraient 106 mutuelles regroupant au total près de 29 000 employeurs (p. 26). Dans notre rapport, nous observions une tendance à l’expansion des mutuelles depuis le début des années 2000, alors qu’elles tendent à regrouper de plus en plus d’employeurs. Bref, les mutuelles permettent à certaines entreprises avec de petites masses salariales d’avoir accès à la tarification personnalisée.

Selon un rapport du Vérificateur général du Québec (VGQ), non seulement il existe d’importantes lacunes dans les bilans annuels soumis par les mutuelles à la CNESST, mais la Commission ne procède pas à une analyse rigoureuse de ces bilans. En 2018, 588 entreprises regroupées dans différentes mutuelles de prévention ont reçu la visite d’inspecteurs de la CNESST. Le VGQ a mis la main sur 19 rapports d’inspection et a constaté que la majorité d’entre eux contenait une évaluation inadéquate des programmes de prévention des employeurs.

En somme, les mutuelles de prévention contribuent directement à la judiciarisation du régime québécois d’indemnisation des lésions professionnelles. Il s’agit là de l’une des nombreuses raisons pour lesquelles nous recommandions, dans notre rapport de 2020, la mise sur pied d’une commission d’enquête sur le mode de financement de la CNESST visant à faire la lumière une fois pour toutes sur les liens entre financement et prévention en SST ainsi qu’à mettre en place un nouveau mode de financement incitant véritablement à l’élimination à la source des dangers de lésions professionnelles.

Le ministre Boulet, lui-même avocat patronal  avant de se lancer en politique, n’a pas profité de la révision législative majeure contenue dans le projet de loi 59 pour mettre un frein à la tendance vers la judiciarisation du régime québécois de prévention et de financement de la santé et sécurité au traival.. Au contraire, sa démarche procède comme si le problème de la judiciarisation n’existait pas. Pendant ce temps, comme le montre également notre rapport, d’autres provinces canadiennes parviennent à contenir ou même réduire le recours à la judiciarisation dans les domaines de santé et sécurité du travail.

Version mise à jour le 3 mai 2021.

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