Politique industrielle | De quoi s’agit-il?

Les bouleversements économiques survenus depuis la crise financière de 2008 soulèvent la question de l’intervention de l’État dans l’économie. Face aux dérèglements environnementaux et à la montée des inégalités se pose ainsi la question de savoir quelle politique industrielle est à même de donner l’élan à une transition écologique et au développement d’une économie au service du plus grand nombre – plutôt que de simplement favoriser l’accumulation privée de capital par les entreprises. Dans cette série, l’IRIS se penche sur les tenants et aboutissants des politiques industrielles.

L’État a des fonctions régaliennes (justice, police, défense, etc.). Il exerce aussi des missions sociales (santé, éducation, etc.). Et il joue bien entendu un rôle important en économie. Dans ce texte, nous verrons comment ce dernier rôle – l’action étatique dans la sphère économique – a évolué dans les dernières décennies. Nous concluons sur l’importance pour un État, à notre époque, de se doter d’une politique industrielle.

Politique industrielle : une définition

Bien que les gouvernements construisent en grande partie leur image et consacrent une part considérable de leurs communications à « l’économie », notamment lors des campagnes électorales qui les font élire (rappelons le « trio économique » de Philippe Couillard ou les quatre comptables du gouvernement caquiste), l’État n’assume plus de nos jours des responsabilités aussi importantes dans la sphère économique qu’il ne le faisait à une autre époque. L’un des symptômes de cette transformation est le déclin de la notion de « politique industrielle » avec l’avènement du néolibéralisme dans les années 1980. Contrairement aux notions de « développement économique » ou de « politique économique », la « politique industrielle » est donc un terme qui s’est quelque peu effacé. Mais de quoi s’agit-il exactement ?

Selon l’IRIS, il « est du rôle de l’État de définir quelles sont ses priorités économiques, puis de mettre en place des mesures pour les atteindre, que ce soit en nationalisant des industries, en créant des sociétés d’État ou en participant à la structuration du marché privé à travers des crédits fiscaux, des subventions ou des investissements dans la formation de la main-d’œuvre. On [appelle] “politiques industrielles” la conjonction de l’ensemble de ces interventions économiques ».

Il s’agit en somme de placer l’État dans un rôle de maître d’œuvre en matière économique, plutôt que de simplement laisser « les marchés » déterminer ce qui est bon ou mauvais afin de garantir prospérité et bonheur à tout un chacun. De telles interventions dans l’économie ont notamment été au centre de la construction du « modèle québécois » et continuent d’être mises en place par différents gouvernements un peu partout dans le monde. Ici, cependant, l’État y a graduellement renoncé dans les dernières décennies en faveur d’une approche plus libérale, laissant ainsi la place aux grandes entreprises qui se retrouvent à prendre des décisions fondamentales sur l’orientation des ressources économiques en lieu et place des représentant·e·s élu·e·s de la population. Cela a eu des conséquences importantes pour le filet social, les conditions de travail, l’environnement, etc.

Un très vieux débat

La question du rôle de l’État en économie ne date pas d’hier. On associe parfois la première politique industrielle à Jean-Baptiste Colbert, un célèbre ministre de Louis XVI en France au XVIIe siècle. Colbert mettait de l’avant l’intervention de l’État pour favoriser et protéger le développement de l’industrie au sein du royaume, ce qu’on nomme aussi « mercantilisme ». Cette approche sera éventuellement battue en brèche par les économistes libéraux classiques qui feront plutôt la promotion d’un plus grand « laissez-faire » en matière économique et du « libre-échange » pour favoriser le au commerce entre les nations (en revendiquant par exemple la réduction ou l’abolition des tarifs douaniers).

Trois siècles plus tard, on a assisté à une sorte de remake de cet affrontement durant le XXe siècle entre des approches plus interventionnistes et plus libérales. Durant les années d’après-guerre, l’État a gagné en importance en développant un grand nombre de politiques sociales – ce qu’on a appelé l’État-providence – mais aussi en intervenant directement dans l’économie à l’aide d’institutions publiques.

Au Québec, on pense bien entendu à Hydro-Québec, mais aussi aux autres sociétés d’État (Loto-Québec, Société des alcools du Québec) qui se sont substituées aux joueurs privés en constituant des monopoles publics. On peut penser également aux institutions financières publiques telles que la Caisse de dépôt et déplacements (aujourd’hui « La Caisse ») ou la Société générale de financement (SGF, fusionnée à Investissement Québec en 2011).

Au Canada, la politique industrielle la plus connue est sans doute le Pacte de l’automobile signé avec les États-Unis en 1965 et qui avait pour objectif de développer une industrie automobile plus pérenne. Dans les années 1970, le gouvernement fédéral intervient aussi pour tenter de réduire la dépendance du Canada envers les États-Unis à travers un « Programme énergétique national ». Il s’agit alors d’accroître les tarifs à l’exportation et de maintenir des prix à bas niveau pour la population canadienne.

Le cas de la France est également particulièrement intéressant. Après la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement décide de recourir à la planification de l’économie pour reconstruire et moderniser le pays. On met en place un « Plan » qui se caractérise par la coordination et la supervision des acteurs économiques par l’État, lequel fixe des objectifs à atteindre à moyen terme. Dans les années 1980, le gouvernement français procède à de nombreuses nationalisations, notamment dans le secteur bancaire. Avec le temps et le retour en force des idées libérales, les Plans français cesseront d’être décisionnels et deviendront consultatifs.

Années 1980 : le virage néolibéral

L’interventionnisme de l’État dans le champ économique a été remis en question au tournant des années 1980. L’approche néolibérale, défavorable aux initiatives étatiques, s’est traduite par des vagues de privatisations des organisations publiques et par la montée en puissance des traités de libre-échange bilatéraux ou multilatéraux entre les États. C’est le cas au Canada, les gouvernements s’engageant tête baissée dans le libre-échange avec les États-Unis (ALE), puis le Mexique (ALENA), puis le reste du monde (OMC) dans les années 1980 et 1990.

Au fur et à mesure que les gouvernements se soumettent à l’idéologie néolibérale, les États ont donc abandonné le recours aux politiques industrielles. Ils n’ont cela dit pas cessé d’intervenir dans l’économie puisque, d’une part, ce sont les États qui élaborent et gèrent l’infrastructure légale des marchés nationaux et transnationaux, ce qui n’est pas une mince affaire, et d’autre part, parce que les gouvernements soutiennent massivement les entreprises à coup de subventions, de crédits d’impôt, d’exemptions de taxes, etc.

Bref, les gouvernements ont cessé d’assumer un leadership économique et se sont plutôt mis au service des entreprises privées. La capacité de ces dernières d’orienter les grandes décisions d’investissement qui dessinent les contours de l’économie de demain s’est en revanche accrue.

La définition de la politique industrielle donnée par l’OCDE illustre bien cette posture. Elle fait abstraction de toute notion de planification, de nationalisation ou de socialisation. Son seul objectif est plutôt de soutenir l’entreprise privée, même lorsque les marchés échouent :

La politique industrielle fait référence à l’aide gouvernementale aux entreprises pour stimuler ou remodeler des activités économiques spécifiques, en particulier les entreprises ou les types d’entreprises en fonction de leur activité, de leur technologie, de leur emplacement, de leur taille ou de leur âge. Les gouvernements utilisent les politiques industrielles pour relever d’importants défis économiques, sociaux et environnementaux que les marchés ne peuvent pas relever seuls, comme accélérer la transition verte ou améliorer la robustesse des chaînes de valeur pour des produits et services essentiels. (OCDE)

En somme, à partir du virage des années 1980, les gouvernements abandonnent l’approche interventionniste en matière économique qui avait caractérisé la période d’après-guerre. Le retrait qui s’amorce dans les années 1980 prend la forme de privatisations, de dérégulations et de déréglementations, mais aussi de traités commerciaux visant à abolir les barrières tarifaires entre les pays. La volonté de contenir le rôle de l’État est telle que les gouvernements entreprennent même de signer des ententes où ils s’engagent à ne pas adopter de lois – notamment environnementales – qui nuiraient à la profitabilité des investissements étrangers. Ces politiques pavent la voie à une nouvelle mondialisation de l’économie dont les idéologues libéraux font la promotion en assurant qu’elle sera un gage de paix et de prospérité pour tous et toutes. L’avenir ne leur donnera pas raison. Dans le prochain billet, nous verrons que l’échec de la mondialisation libérale mènera au retour en force du concept de politique industrielle.