Politique industrielle | Quel rôle pour les investissements directs étrangers ?

Les bouleversements économiques survenus depuis la crise financière de 2008 soulèvent la question de l’intervention de l’État dans l’économie. Face aux dérèglements environnementaux et à la montée des inégalités se pose ainsi la question de savoir quelle politique industrielle est à même de donner l’élan à une transition écologique et au développement d’une économie au service du plus grand nombre – plutôt que de simplement favoriser l’accumulation privée de capital par les entreprises. Dans cette série, l’IRIS se penche sur les tenants et aboutissants des politiques industrielles.

Les gouvernements du Québec et du Canada se positionnent souvent en faveur de l’attraction d’investissements, en particulier d’investissements directs étrangers (IDÉ). Par exemple, dans le rapport annuel 2024-2025 d’Investissement Québec (IQ), on dit que « les investissements directs étrangers constituent un levier important pour le développement économique du Québec et engendrent des retombées économiques qui ont un impact positif sur la productivité et la capacité d’innovation des entreprises québécoises, au-delà de l’entrée de capitaux. » Les IDÉ sont des investissements qui sont faits par une entité basée à l’étranger dans une entreprise domestique, par exemple une filiale, dont elle détient au moins 10% du capital à la fin de la transaction. Cette participation est perçue comme l’indicateur d’un intérêt durable dans l’entreprise de la part de l’investisseur, ce qui par extension peut donner à penser que l’investissement aura un apport durable à l’économie.

Ainsi présenté, il est difficile de s’opposer à de tels apports de capital étranger. Les gouvernements tentent d’ailleurs souvent d’attirer des IDÉ à travers un ensemble de mesures financières, fiscales ou réglementaires. Pourtant, certains exemples récents comme Northvolt incitent à la prudence quant à l’implication des entreprises étrangères dans l’économie québécoise et canadienne. Les IDÉ constituent-ils vraiment une pierre d’assise intéressante pour une politique industrielle au Canada ou au Québec, par exemple pour impulser une transition écologique ? On peut se permettre d’en douter, et ce pour au moins cinq raisons.

Premièrement, si on se rapporte à la définition présentée plus haut, les IDÉ ne sont pas tous de nouveaux investissements productifs, par exemple pour construire une usine. En fait, les acquisitions d’entreprises domestiques par des entités étrangères ou les fusions avec des entreprises étrangères comptent aussi, pourvu que l’entité étrangère possède plus de 10% du capital au bout de la transaction. Entre le premier trimestre de 2007 et le deuxième de 2025, c’est 38% des flux d’IDÉ entrant nets au Canada qui sont dans cette catégorie[1]. Dans la mesure où le rachat des entreprises canadiennes par des entreprises étrangères constitue difficilement une stratégie de développement industriel, on peut probablement exclure plus du tiers des IDÉ du calcul. Il resterait donc 62% qui constitueraient bel et bien un apport de capital.

Deuxièmement, ce capital, en a-t-on vraiment besoin ? On a tendance à l’oublier face à l’insistance des gouvernements à attirer de l’investissement étranger, mais il ne manque pas de capital au Canada. En fait, comme on le voit au graphique 1, la position nette en termes d’IDÉ du Canada est positive, c’est-à-dire que des entités canadiennes détiennent plus d’actifs à l’étranger que les étrangers au Canada. En d’autres termes, le Canada est un exportateur net de capital. Donc techniquement, du capital, il y en a. Peut-être est-ce le savoir-faire qui fait défaut ? Là encore, d’un point de vue général, on peut se permettre d’en douter puisque les systèmes d’éducation au Canada sont aussi bons qu’ailleurs.

En fait, ce qui peut manquer, ce sont des entreprises qui opèrent déjà dans un secteur précis, qui ont une grande capacité d’action ou encore un savoir-faire de pointe et qui pourraient constituer une alternative domestique concurrentielle, du moins à court terme. On peut difficilement imaginer le Québec devenir du jour au lendemain un grand producteur de semi-conducteurs, par exemple. Le nombre de cas qui tombent réellement dans cette catégorie est probablement plus bas qu’on le croit, mais on peut concevoir que le Canada ne puisse pas avoir des multinationales dominantes dans tous les secteurs d’activité.

Cependant, et c’est le troisième point, la nature même du capital c’est d’être mobile, ce qui est encore plus vrai pour le capital étranger. Une entreprise étrangère viendra s’établir au Québec tant que ça fera son affaire et elle repartira ensuite. Dans certaines situations, comme pour l’exploitation de matières premières, la nature de l’activité commande une présence sur le territoire, mais pour une entreprise manufacturière, par exemple, ce n’est pas nécessairement le cas. Les traités de libre-échange que le gouvernement canadien signe depuis de nombreuses années permettent en fait aux entreprises de produire où elles le veulent et ensuite d’acheminer la production vers les marchés pertinents (c’est aussi vrai pour les entreprises canadiennes, ce qui peut expliquer la forte détention canadienne d’actifs étrangers qu’on a vue plus tôt). Les gouvernements sont donc constamment en concurrence pour le capital étranger, qui peut ensuite faire du chantage et menacer de partir, ce qui le rend peu fiable pour une stratégie de long terme. Par contraste, d’autres formes d’entreprises, par exemple les coopératives, auront une bien plus grande stabilité. On imagine mal des travailleuses et des travailleurs délocaliser eux ou elles-mêmes leurs emplois !

Quatrièmement, une entreprise étrangère rapatriera ses profits à l’étranger. Ainsi, tout IDÉ entrant est suivi de flux financiers sortants sous forme de profits. Par contraste, même s’il existe diverses stratégies fiscales pouvant amener les entreprises canadiennes à sortir leurs profits du pays, ceux-ci seront au moins dans un premier temps situés dans l’économie domestique.

Malgré les points 3 et 4, il n’est bien entendu pas impossible qu’une entreprise étrangère contribue au dynamisme économique au Canada. Cependant, ce sera surtout le cas si elle est bien intégrée dans les chaînes de production locales, par exemple en faisant affaire avec des fournisseurs domestiques, si elle s’associe avec des partenaires locaux et donc que le savoir-faire pourra se transmettre et se diffuser plus largement ou encore si le tout participe à bâtir des pôles économiques bien ancrés dans l’économie locale. Bref, il faut que l’entreprise étrangère soit bien intégrée à l’écosystème local et que celui-ci bénéficie de sa présence. Il n’est pas simple de mettre en place un encadrement adéquat avec les traités de libre-échange, qui sont aussi des traités de libre circulation des capitaux, mais quoi qu’il en soit, on peut difficilement espérer qu’une entreprise étrangère fera tout cela d’elle-même, sans y être fortement incitée.

En définitive, sans nécessairement l’exclure complètement de l’équation, il semble préférable de ne pas centrer une politique industrielle visant une transformation socioécologique sur un apport de capital étranger. Non seulement il ne manque pas de capital ou de ressources ici pour amorcer la transition, mais le fait même de se fier sur des IDÉ mobiles risque de diminuer la résilience du système face à des changements de contexte comme une pandémie ou une élection au sud de la frontière. Néanmoins, si on veut raccourcir les circuits et que certaines entreprises étrangères sont spécialisées dans des secteurs précis où l’expertise locale fait actuellement défaut, il peut être pertinent de les intégrer à un maillage plus local. Il faudrait néanmoins alors apprendre à s’en émanciper à terme.

[1] Source : Calculs effectués à partir du tableau 36-10-0025-01 de Statistique Canada.