Politique industrielle | Marché du carbone au Québec: où en sommes-nous? (1re partie)

Les bouleversements économiques survenus depuis la crise financière de 2008 soulèvent la question de l’intervention de l’État dans l’économie. Face aux dérèglements environnementaux et à la montée des inégalités se pose ainsi la question de savoir quelle politique industrielle est à même de donner l’élan à une transition écologique et au développement d’une économie au service du plus grand nombre – plutôt que de simplement favoriser l’accumulation privée de capital par les entreprises. Dans cette série, l’IRIS se penche sur les tenants et aboutissants des politiques industrielles.

Une politique industrielle cohérente et bénéfique pour les générations actuelles et futures doit nécessairement favoriser des méthodes de production industrielle qui sont faiblement émettrices (ou non émettrices) de gaz à effet de serre (GES) dans l’atmosphère. Malgré cela, certaines figures publiques québécoises remettent en question l’adhésion du Québec au marché du carbone (ou Système de plafonnement et d’échanges de droits d’émission, SPEDE) en raison de son effet sur le niveau des prix, notamment depuis que le gouvernement de l’Ontario a décidé de se retirer de ce même marché et que le gouvernement fédéral a supprimé le volet « ménages » de la taxe sur les émissions de GES au pays. Cela s’ajoute aux inquiétudes entourant les capacités réelles du SPEDE québécois à réduire les émissions de GES dans le temps (incluant celles de l’IRIS), en plus de l’hypothèse selon laquelle les marchés du carbone serviraient en fait d’outils d’enrichissement et de spéculation pour certaines grandes industries polluantes.

Dans un tel contexte, il peut devenir fort tentant de remettre en question la participation du Québec au SPEDE. Toutefois, une telle idée néglige le fait que les ratés historiques des différentes mesures d’écofiscalité sont principalement le produit de décisions politiques, et non des caractéristiques propres aux différentes mesures. Mais avant de suggérer l’abandon du SPEDE au Québec, ou encore sa transformation afin de le rendre plus juste et plus efficace sur les plans économique et écologique, un petit tour d’horizon sur son fonctionnement s’impose. Je traiterai des effets du SPEDE québécois sur le niveau des prix et la spéculation boursière dans un deuxième article à paraître prochainement.

Qu’est-ce que le SPEDE et comment fonctionne-t-il?

Comme son nom l’indique, le SPEDE est avant tout un système de plafonnement des émissions de GES: les participants au SPEDE ne peuvent pas, dans l’ensemble, émettre plus d’une certaine quantité d’émissions de GES au cours d’une période donnée sous peine d’amendes sévères ou de poursuites judiciaires. Ces plafonds d’émissions sont fixés tous les 10 ans par le gouvernement du Québec pour chaque année de la décennie à venir. La figure 1 ci-bas montre l’évolution des plafonds d’émissions pour le Québec entre les années 2013 et 2030. Notons qu’en 2013-2014, le SPEDE n’intégrait que le secteur industriel québécois et la production d’électricité; la participation obligatoire d’un plus grand nombre d’entreprises émettrices en 2015 explique la hausse importante des plafonds d’émissions pour les années subséquentes.

Figure 1. Évolution des plafonds d’émissions du SPEDE pour le Québec, en millions d’unités d’émission, entre 2013 et 2030

Or, l’imposition de plafonds annuels d’émissions, caractéristique en apparence banale, est la principale différence entre un marché du carbone et une taxe carbone, à l’image de celle récemment abolie par le gouvernement fédéral. Contrairement au SPEDE, une taxe carbone ne fait qu’imposer un prix sur les émissions de GES (prix fixé par le gouvernement) sans imposer aucun plafond sur les émissions totales des entreprises assujetties à la taxe. Un système de taxe sur le carbone ne peut dès lors jamais garantir un quelconque niveau de réduction des émissions de GES sur un temps donné; il est plutôt supposé qu’un niveau de taxe assez élevé entraînera des réductions d’émissions à terme, mais sans pouvoir déterminer précisément le niveau de réduction a priori (sinon à l’aide de divers modèles prédictifs).

Les entreprises participantes ont deux possibilités afin de se conformer au règlement québécois sur le SPEDE: elles peuvent certes réduire leurs émissions de GES (en innovant, en changeant de procédé, etc.), mais elles peuvent aussi acheter des droits d’émission lors d’enchères gouvernementales prévues à cet effet. Contrairement à la taxe carbone, le prix des droits d’émission vendus aux enchères n’est pas fixé d’avance et fluctue selon l’offre et la demande de droits lors des enchères. Comme le plafond d’émissions pour les participants au SPEDE diminue progressivement depuis 2015, cela crée une rareté sur le marché des droits d’émission, poussant ainsi le prix des droits d’émission à la hausse. Et comme il est moins coûteux pour certains participants de réduire leurs émissions de GES afin de se conformer à la loi plutôt que d’acheter des droits d’émission au prix de vente final, les émissions totales de GES diminuent de façon correspondante.

Depuis janvier 2014, le SPEDE québécois est lié à celui de la Californie, ce qui implique que les ventes aux enchères gouvernementales sont prévues simultanément dans les deux juridictions. De plus, cette liaison permet aux participants du SPEDE québécois d’acheter et de vendre des droits d’émission aux participants californiens et vice versa à travers l’établissement d’un marché de revente (ou marché secondaire), ce qui a pour effet de favoriser davantage la réduction des émissions là où c’est le moins coûteux. Notons d’ailleurs que des négociations sont en cours avec l’État de Washington afin que ce dernier puisse se joindre au marché Québec-Californie, et que d’autres marchés du carbone existent ailleurs dans le monde, notamment en Europe et parmi les États de la côte Est américaine.

Est-ce que le SPEDE a vraiment contribué à réduire les émissions de GES au Québec?

Pour répondre à cette question, il importe de considérer deux éléments. Premièrement, s’il y a un surplus de droits d’émission en circulation par rapport à ce que les participants prévoient d’émettre, le prix de vente des droits est susceptible de baisser, ce qui limite les réductions effectives de GES. Afin de contrer un tel phénomène en pratique, le SPEDE québécois inclut un prix minimum sur les droits d’émission (qui augmente chaque année), ce qui incite les participants à réduire leurs émissions si cela s’avère moins coûteux que l’achat de droits d’émission au prix minimal (ou supérieur, le cas échéant). Si le prix de vente final des droits d’émission est supérieur au prix minimum, cela est généralement causé par une rareté des droits d’émission au sein des entreprises polluantes. Cette rareté n’est toutefois pas toujours le fruit d’un surplus de droits d’émission: comme n’importe quelle entreprise peut détenir des droits d’émission dans ses actifs, il est possible que la valeur des droits augmente en raison d’une détention importante de droits par des entreprises qui ne sont pas obligatoirement assujetties au SPEDE. Dans un tel cas, le prix de vente final des droits vendus aux enchères peut très bien augmenter même s’il y a un surplus de droits en circulation considérant les obligations légales des entreprises participantes.

Deuxièmement, le fait que le SPEDE québécois est lié à celui de Californie implique qu’il est possible pour les participants québécois d’acheter des droits d’émission provenant de Californie, ce qui limite les réductions en sol québécois. Néanmoins, cela ne change en rien le fait que les émissions totales Québec-Californie réduiront conformément à la somme des plafonds d’émissions déterminés par les deux juridictions. Comme les changements climatiques sont un enjeu mondial, l’emplacement exact où auront lieu les réductions d’émissions importe peu, tant que ces réductions sont suffisamment rapides dans l’ensemble. Étant donné que les participants californiens ont réduit de manière importante leurs émissions de GES entre 2013 et 2019, cela a augmenté le nombre de droits d’émission mis en vente aux enchères et ensuite achetés par les participants québécois. Conséquemment, les émissions en sol québécois n’ont pas diminué autant que souhaité, mais cela n’a pas empêché les émissions combinées Québec-Californie de diminuer à un rythme constant depuis l’année 2008. Cela a notamment permis aux deux juridictions de dépasser (et de beaucoup; voir la figure 2 ci-dessous) leur cible de réduction combinée pour l’année 2020. Il importe aussi de noter que cette cible combinée aurait probablement été atteinte même si la pandémie de COVID-19 n’avait pas eu lieu compte tenu du fait qu’elle était déjà atteinte en 2016.

Figure 2. Évolution des émissions conjointes de GES du Québec et de la Californie, en tonnes d’équivalent CO2, 2000-2021

Lorsque l’on regarde le Québec de manière séparée, la figure 3 ci-dessous montre bien que les émissions de GES pour le Québec n’ont pas diminué à la même vitesse que les émissions combinées présentées à la figure 2. Les émissions de GES au Québec ont d’ailleurs légèrement augmenté entre 2016 et 2019, juste avant de baisser drastiquement en raison de la pandémie de COVID-19. Cependant, la ligne orange de la figure 3 montre que le Québec a tout de même réussi à atteindre sa cible d’émission de GES en 2020, mais seulement après avoir tenu compte des droits d’émission californiens achetés par les participants québécois. Autrement dit, comme réduire les émissions de GES est généralement plus coûteux au Québec qu’en Californie, il a été moins dommageable pour plusieurs entreprises participantes québécoises de financer des réductions d’émission en Californie plutôt que de les réduire ici même en sol québécois. Même si cela limite les efforts de réduction des émissions de GES au Québec, il est fort probable que ce phénomène soit plus rare dans le futur, considérant que la Californie aura bientôt épuisé son « stock » de réductions peu coûteuses (notamment après avoir fermé plusieurs centrales électriques au charbon). Un tel mécanisme d’échange de droits permet donc de prioriser les réductions d’émission les plus « faciles » en premier, ce qui est à l’avantage de tout le monde à court terme (car cela réduit les émissions totales de GES à moindre coût).

Figure 3. Évolution des émissions de GES du Québec, en tonnes d’équivalent CO2, 2000-2021

Notons aussi que les données présentées aux figures 2 et 3 représentent l’ensemble des émissions au Québec et en Californie, ce qui inclut des entreprises qui ne participent pas au marché du carbone. Or, les participants obligatoires au SPEDE représentent environ 125 entreprises qui sont responsables à elles seules, à travers leurs procédés de production (par ex. : les cimenteries) ou par la consommation des produits qu’elles vendent au public (par ex. : les raffineries), d’environ 75% à 80% de toutes les émissions de GES au Québec. Autrement dit, le SPEDE québécois possède une couverture très large, ce qui devrait entraîner davantage de réductions d’émissions à plus long terme considérant la diminution graduelle des plafonds d’émissions. 

Il importe toutefois de mentionner que si les émissions de GES en sol québécois n’ont pas diminué de beaucoup dès son implantation en 2013, c’est aussi en raison du manque de « mordant » du SPEDE québécois. Effectivement, plusieurs analystes ont récemment critiqué les niveaux trop élevés des plafonds d’émissions des années 2013 à 2020, ce qui a maintenu le prix des droits d’émission au niveau minimal et ainsi diminué l’incitatif économique des participants à réduire leurs propres émissions. Il est néanmoins important de ne pas faire l’erreur de confondre une telle lacune avec un échec du SPEDE en soi, mais bien de la considérer pour ce qu’elle est réellement: le résultat du manque de volonté politique de la part du gouvernement du Québec dans la lutte contre les changements climatiques.