Banque du Canada: comment conjuguer efficacement reddition de comptes et indépendance

Entre février 2022 et juillet 2023, la Banque du Canada a fait passer son taux directeur de 0,5 % à 5 %, soit une hausse de 4,5 points de pourcentage en 18 mois. Plusieurs personnalités politiques ont fortement critiqué cette approche, affirmant qu’elle augmente l’endettement des ménages tout en ralentissant l’activité économique au pays. Face à de telles objections, le gouverneur de la Banque du Canada, Tiff Macklem, a insisté sur l’importance de l’indépendance de la Banque par rapport au monde politique¹. Mais comme le faisait remarquer la sénatrice indépendante et économiste Diane Bellemare en août 2023, « [l]e gouverneur de la Banque du Canada a d’énormes pouvoirs, comparativement à celui d’autres banques centrales » et il est temps « d’exiger plus de transparence sur les conséquences véritables de la politique monétaire² ». Dans cette fiche, j’explique comment il est possible d’exiger de la Banque qu’elle réponde rigoureusement de ses décisions tout en la conservant à l’abri des soubresauts de la joute partisane.

Un peu de contexte historique

Rappelons d’abord que la Loi sur la Banque du Canada (nommée la Banque ci-après), ne fait aucune mention d’inflation ou de stabilité des prix, mais reconnaît simplement qu’il « est opportun d’instituer une banque centrale pour réglementer le crédit et la monnaie dans l’intérêt de la vie économique de la nation […] et de façon générale pour favoriser la prospérité économique et financière du Canada³ ».

C’est seulement depuis 1991 que la Banque, conjointement avec le gouvernement fédéral, s’est dotée d’un mandat de « ciblage de l’inflation » (de l’anglais inflation targeting) au moyen du taux directeur et des autres outils à sa disposition (comme l’achat et la vente de titres financiers) afin de maintenir l’augmentation générale du niveau des prix entre 1 % et 3 % sur 12 mois. Ce mandat fait partie d’une entente quinquennale renouvelée depuis maintenant plus de 30 ans, sans consultation ni modification majeure⁴.

Les premières phrases de la déclaration commune concernant la plus récente entente quinquennale sont éloquentes : « L’objectif de la politique monétaire au Canada est de favoriser le bien-être économique et financier des Canadiens. L’expérience a montré que la meilleure façon d’atteindre cet objectif est de maintenir l’inflation à un niveau bas et stable⁵. » S’il est facile d’être en accord avec l’objectif énoncé, le moyen employé pour l’atteindre est loin de faire consensus, surtout dans un monde où plusieurs risques distincts pèsent sur le niveau des prix (p. ex., conflits armés, changements climatiques). L’histoire récente a aussi démontré que plusieurs banques centrales dans le monde ont tendance à réagir (trop) rapidement en augmentant leur taux directeur dès que le risque inflationniste se profile à l’horizon, même si cela peut facilement entraîner tous les autres indicateurs économiques dans le rouge⁶. Notons d’ailleurs que, dans le cas de la Banque du Canada, aucune sanction ni obligation n’est prévue en cas d’erreur ou de mauvaise décision de la part de sa direction⁷.

Une institution indépendante, mais aussi redevable

Comme cela a été évoqué plus haut, la Banque est une institution publique qui est officiellement indépendante des pouvoirs politiques en ce qu’elle jouit d’un financement autonome (notamment grâce au seigneuriage et autres opérations financières) et parce qu’elle n’a pas à répondre aux demandes ponctuelles des politicien·ne·s en dehors des obligations prévues à l’entente conclue avec le gouvernement fédéral. Une telle indépendance face aux pouvoirs politiques est devenue la norme pour presque toutes les banques centrales du monde depuis les années 1990⁸. Bien que cette indépendance ne soit jamais complète en réalité⁹, son but officiel est de limiter l’utilisation de la « planche à billets » par des gouvernements opportunistes dont le seul souci serait de se faire réélire à court terme malgré les risques inflationnistes que cela pourrait engendrer à long terme.

Si, de manière générale, l’indépendance politique des banques centrales a de bons côtés, elle en a aussi de mauvais. L’un d’eux réside dans la nature centralisée et plus ou moins transparente des décisions prises par les banques centrales¹⁰. Comme ces décisions affectent directement la qualité de vie de populations entières à travers les effets de la politique monétaire sur des variables comme l’emploi, la croissance et l’inflation, il est légitime de se demander pourquoi une telle indépendance politique vient généralement avec une obligation redditionnelle aussi faible envers le public¹¹. Une telle contradiction peut facilement miner la confiance de plusieurs citoyen·ne·s à l’égard de leur propre banque centrale, ce qui diminuerait d’autant plus les capacités de cette dernière à stabiliser les prix dans l’avenir¹².

Au Canada, l’indépendance politique conférée à la Banque permet à son Conseil de direction composé de six personnes – dont une seule n’est pas employée par la Banque elle-même – de déterminer le niveau du taux directeur sans avoir à expliquer ses décisions, sauf par le biais de « [t]émoignages périodiques devant des comités parlementaires¹³ ». Force est de constater que l’indépendance politique sert ici d’excuse à ce comité de six personnes pour ne pas se soumettre à une vérification plus approfondie de ses mécanismes décisionnels quant à la conduite de la politique monétaire.

Des logiques simplistes… et souvent erronées

Afin d’augmenter le niveau de confiance que la population accorde à la Banque, son Conseil de direction a commencé à publier, dès janvier 2023, les résumés de ses rencontres¹⁴. Une lecture complète de ces résumés permet de constater que les récentes hausses du taux directeur sont essentiellement motivées par une crainte de voir l’inflation se maintenir à des niveaux plus élevés que 3 % à l’avenir, et ce, malgré les effets négatifs des hausses de taux sur l’économie canadienne. On y constate aussi que le Conseil de direction, et particulièrement le gouverneur, considère que la politique monétaire n’a pas d’effets sur l’économie à long terme, ce qui est pourtant contredit par la plupart des études récentes sur le sujet (et aussi par les plus anciennes)¹⁵. Une récente analyse de la réserve fédérale de San Francisco affirme même qu’une politique monétaire restrictive – soit une hausse du taux directeur – peut « réduire le potentiel de croissance économique [d’un pays] pour plus d’une décennie¹⁶ ».

Cette conclusion s’applique aussi à la question des salaires. En effet, le Conseil de direction de la Banque estime qu’une hausse des salaires au-dessus des gains courants de productivité pourrait nuire à l’atteinte de la cible d’inflation à plus long terme. Or, l’analyse des faits historiques montre que la hausse des salaires ne contribue que faiblement à l’inflation, surtout lorsqu’elle ne fait que compenser une perte de pouvoir d’achat antérieure et qu’elle reste en dessous des gains passés de productivité au pays¹⁷. C’est aussi la conclusion à laquelle nous arrivons au terme d’une analyse des données historiques québécoises : une hausse des salaires d’environ 7 % (visant à compenser l’inflation observée entre 2021 et 2023) ne ferait pas augmenter de manière significative sur le plan statistique le niveau des prix au Québec¹⁸. Autrement dit, il est tout à fait probable qu’un tel rattrapage salarial n’ait aucun impact sur l’inflation à long terme, ce qui est de plus en plus corroboré par la littérature récente sur le sujet¹⁹.

Il en va de même pour les dépenses gouvernementales qui, à défaut d’augmenter l’inflation, peuvent aussi contribuer à réduire l’inflation en augmentant l’offre dans les secteurs où les prix ont le plus augmenté. C’est d’ailleurs la stratégie employée par le Inflation Reduction Act qui, malgré des dépenses supplémentaires d’environ 500 milliards de dollars américains (soit plus que le budget fédéral canadien de 2023) sur 10 ans, a tout de même permis à l’inflation étasunienne de passer d’un taux de 9 % en juin 2022 à 3 % en juin 2023. Dans un contexte où les chocs inflationnistes futurs risquent d’être davantage causés par une baisse de l’offre dans certains secteurs que par une hausse générale de la demande²⁰, il est simpliste, voire contre-productif, de considérer que toutes les dépenses publiques s’équivalent entre elles et qu’elles ne peuvent qu’alimenter l’inflation.

Une question de personnalité (et d’idéologie)

Les arguments sur lesquels se base le Conseil de direction de la Banque afin de déterminer la conduite de la politique monétaire sont au mieux simplistes et au pire guidés par les a priori personnels de ses membres concernant certains phénomènes macroéconomiques²¹. Plusieurs études montrent aussi que la composition (notamment la proportion de femmes) et la taille de ces comités importent énormément dans le choix de diminuer, de maintenir ou d’augmenter le taux directeur²². Dans une étude publiée en 2010, Philippe Maier, employé de la Banque du Canada à l’époque, a analysé la structure des comités de politique monétaire de 44 banques centrales dans le monde²³. Cette étude montre que les pays où les comités de politique monétaire ne sont pas exclusivement composés de banquiers centraux sont aussi les pays où l’inflation a été la plus basse entre 2000 et 2006. Il en est de même pour les pays où la proposition initiale de taux directeur n’est pas toujours faite par la même personne (en l’occurrence, le ou la gouverneur·e).

Bien que ces résultats ne soient pas significatifs sur le plan statistique, ils représentent une réalité de plus en plus documentée dans la littérature économique : la conduite de la politique monétaire au Canada et ailleurs dans le monde dépend avant tout : 1) de la structure des comités de politique monétaire (c.-à-d. taille, composition, décision par vote ou consensus, etc.) ainsi que 2) de l’idéologie et du pouvoir de persuasion des membres composant ces comités²⁴.

Qu’en est-il donc de l’objectif de « favoriser le bien-être économique et financier des Canadiens »? Comment peut-on être sûr que les décisions prises par le Conseil de direction de la Banque soient vraiment les plus à même de « favoriser le bien-être économique et financier des Canadiens »? Notamment dans un contexte où, selon la Banque elle-même, plusieurs Canadien·ne·s se disent « prêt·e·s à accepter que l’inflation puisse rester plus longtemps au-dessus ou en dessous de la cible pour que l’économie et l’emploi soient soutenus²⁵ »?

Comment rendre la Banque redevable à l’égard de la population

Une des stratégies employées par le gouvernement britannique afin de rendre la Banque (centrale) d’Angleterre plus transparente est la publication obligatoire des procès-verbaux des rencontres du comité de politique monétaire, à moins que le procès-verbal contienne des informations qui puissent nuire au public. Contrairement à la Banque du Canada où la politique monétaire est établie de manière consensuelle (et où le ou la gouverneur·e tranche si un consensus n’est pas atteint), les membres du comité de politique monétaire de la Banque d’Angleterre votent sur la proposition émise par le ou la gouverneur·e²⁶. Le vote respectif de chaque membre du comité doit être inclus dans les procès-verbaux selon la loi britannique. De plus, le comité de politique monétaire de la Banque d’Angleterre est composé de neuf personnes, dont quatre sont des membres externes non rémunérés par celle-ci (soit des professeur·e·s d’université).

De telles pratiques pourraient certainement aider à améliorer la transparence et la reddition de comptes de la Banque du Canada. Toutefois, afin de veiller à ce que des décisions optimales soient prises, il n’est pas suffisant de se fier simplement à la composition du Conseil de direction ni à sa mécanique décisionnelle. Il est crucial de contrôler la qualité des décisions prises, ce qui passe forcément par un processus externe de vérification et de validation de la conduite de la politique monétaire.

Alors que les états financiers de la Banque sont audités par deux firmes externes chaque année, que les dépenses du gouvernement fédéral sont scrutées à la loupe par les partis d’opposition ainsi que par le bureau du directeur parlementaire du budget et le vérificateur général du Canada, le Conseil de direction de la Banque jouit d’une impunité quasi totale par rapport aux conséquences négatives de ses décisions et de ses erreurs potentielles. Cela même si de telles erreurs peuvent facilement entraîner des conséquences désastreuses autant à court qu’à long terme pour l’économie du pays.

Une façon simple et efficace d’augmenter la transparence et la rigueur du processus décisionnel de la Banque tout en regagnant la confiance de la population serait de créer un bureau fédéral du vérificateur de la politique monétaire. Un tel bureau serait indépendant des pouvoirs politiques et n’aurait pas le mandat de se substituer au travail de recherche et d’analyse effectué par la Banque, mais plutôt de veiller à ce que ce travail de recherche et d’analyse soit bien utilisé pour justifier les décisions prises. Autrement dit, le bureau du vérificateur de la politique monétaire aurait le mandat de s’assurer que la Banque utilise de manière judicieuse, responsable et mesurée la politique monétaire afin de respecter son mandat principal, soit « favoriser le bien-être économique et financier des Canadiens », quitte à proposer des modifications aux futures ententes quinquennales entre la Banque et le gouvernement fédéral.

Un tel bureau aurait aussi le mandat de recueillir l’ensemble des informations que la Banque produit et utilise afin de guider le Conseil de direction dans ses décisions, tout en vérifiant que cette information est pertinente, crédible et validée empiriquement. En plus d’augmenter la transparence de la Banque, cela permettrait au public de mieux comprendre sur quels critères le Conseil de direction fonde ses décisions. Cela augmenterait aussi la confiance du public à son égard, en garantissant la prise de décisions basées sur des preuves scientifiques rigoureuses, et non sur des a priori idéologiques ou sur une exagération de certains risques potentiels²⁷.

Des mécanismes similaires de vérification indépendante existent déjà pour la politique fiscale. Ces mécanismes ont fait leurs preuves pour accroître la confiance du public dans nos institutions parlementaires. Compte tenu des impacts immenses de la politique monétaire sur l’économie et la population canadiennes, il est impératif de réfléchir sérieusement à appliquer un modèle semblable à la politique monétaire. Cela permettrait d’accroître la crédibilité et l’efficacité des décisions prises par la Banque tout en l’obligeant à assumer la responsabilité des conséquences réelles de ses décisions devant la population.